土地難題 取消“雙軌制”只是第一步

    在這樣一種非市場化或者說市場化程度有限的土地市場總體格局下，過分冀望高估“取消土地供應雙軌制”的“減少特權用地，有利于公平競爭”價值，顯然有些天真。

    國土資源部近日透露，全國將逐步擴大有償使用國有土地的覆蓋面，按照資源市場配置的基本原則，縮小劃撥地范圍，最終取消土地供應雙軌制。除軍事、保障性住房、特殊用地可以繼續劃撥使用外，其他用地實行有償使用。專家表示，取消雙軌制能減少特權用地，有利于公平競爭(9月18日《京華時報》)。

    應當承認，“取消土地供應雙軌制”確實具有某種“減少特權，有利公平”的積極作用。畢竟，相比于完全訴諸行政權力的“無償劃撥”，“土地實行有償使用”的確是一種更為市場化、也更能體現“公平競爭”市場原則的土地資源配置方式。一方面，可以大大壓縮行政權力利用“無償劃撥”進行權力尋租、土地腐敗的空間；另一方面，對于土地使用者來說，“取消土地供應雙軌制”也會為不同市場主體之間帶來一種更為平等的市場競爭環境。比如，無論是國有企業，還是民營企業，均須一視同仁地支付土地使用成本。

    不過雖然如此，對于“取消土地供應雙軌制”的公平價值，筆者以為，仍然不宜過分高估。首先，應當看到，“取消土地供應雙軌制”雖然確有利于公平的一面，但與此同時，它同樣也具有副作用的一面。比如，可能進一步推高用地成本的副作用，助長和加深政府對“土地財政”依賴的副作用。眾所周知，長期以來我國房價之所以居高不下，“土地財政”規模的日趨龐大(2010年全國賣地收入2.7萬億元，增幅超70%)、地方政府對此依賴程度的不斷加深，“土地有償使用”以及相應的“土地招拍掛”正是其基本的制度背景。

    更為重要的是，“取消土地供應雙軌制”誠然具有市場化的性質，但從理想完善的土地“市場化”角度看，它所體現出的市場化程度、深度，事實上仍是非常有限、淺表的——遠不足以根本改變整個土地管理供給領域，總體上仍由“行政權力主導”的非市場化基本格局。比如，土地供應雖然以“有償”取代“無償”，但是土地供應的具體數量、時間、空間，仍然完全掌握在政府手中；同時，土地供應的結構以及相應的土地規劃，也仍完全由政府作主。而更為關鍵的一個非市場化事實又是，無論“有償使用”還是“無償劃撥”，在目前我國的土地市場，政府不僅是土地的公共管理者，也是唯一壟斷的土地供應者和所有者。

    在這樣一種非市場化或者說市場化程度有限的土地市場總體格局下，過分冀望高估“取消土地供應雙軌制”的“減少特權用地，有利于公平競爭”價值，顯然有些天真。必須充分意識到，囿于“行政權力主導”且權力缺乏有效制約的基本制度環境，即使沒有“無償劃撥”，權力尋租的空間和可能性仍是很大的。比如，“土地招拍掛”過程中的各種暗箱操作、事先約定，政府官員利用手中權力通過變更土地用途、規劃來獲得腐敗利益。另一方面，如果政府在土地市場上扮演的多重角色(既是土地監管者，又是土地所有者)之間，總是充滿不可避免的內在矛盾沖突，那么，僅僅進行枝節上的修補，都是無法根本實現“減少特權、有利公平”的理想目標的。(張貴峰)